Selasa, 06 April 2010

Penempatan dan Perlindungan TKI

(Oleh Naekma, SH dan I Wayan Pageh, SE, MM*). Perbedaan penafsiran terhadap implementasi Undang Undang Nomor: 39 tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di luar negeri antara 2 (dua) lembaga negara yaitu Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi (Depnakertrans) dan Badan Nasional Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (BNP2TKI), secara spesifik persoalannya adalah apakah BNP2TKI hanya melakukan penempatan dan perlindungan TKI yang dilaksanakan pemerintah G to G dan G to P saja? Sejak 2007, BNP2TKI telah melakukan pelayanan penempatan TKI yang dilaksanakan pemerintah, Pelaksana Penempatan Tenaga Kerja Indonesia (PPTKIS), TKI mandiri dan penempatan perusahaan sendiri. Perjalanan sejarah penempatan TKI menjadi alasan pembenar bahkan apa yang biasanya dilakukan di masa lalu, itulah yang paling benar. Diera global ini, penempatan dan perlindungan TKI paling tidak harus berpedoman kepada 2 (dua) undang-undang yaitu Undang Undang Nomor: 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang Undang Nomor: 39 Tahun 2004 beserta peraturan pelaksanaannya. Apabila kedua undang-undang dan peraturan pelaksanaannya dipahami dengan benar, niscaya, siapapun atau lembaga manapun tidak akan terjebak ke masalah kewenangan. Karena, siapapun sebagai pemangku kewenangan, bukanlah menjadi ukuran utama, namun siapa yang mengambil peran yang paling besar dalam menjamin hak-hak TKI. Penanganan kewenangan pelayanan penempatan dan perlindungan TKI PPTKLN) harus berpedoman kepada Undang Undang Nomor: 32 Tahun 2004, artinya pemerintah berfungsi merumuskan standar, pedoman, norma, dan kriteria yang diwujudkan dalam berbentuk Standar Pelayanan Minimal (SPM) dan pembahasannya dengan Menteri Dalam Negeri dan pemangku kepentingan lainnya termasuk BNP2TKI.

Reformasi penempatan dan perlindungan TKI dapat dipastikan gagal apabila disengaja pemasungan dengan dalih pelimpahan kewenangan serta mengkerdilkan atau membonsai BNP2TKI dengan dalih hanya melakukan penempatan pemerintah melalui peraturan menteri. Siapapun tahu keberadaan BNP2TKI yang dibentuk atas perintah Undang Undang Nomor: 39 Tahun 2004 yang bentuk formalnya adalah Peraturan Presiden (Peraturan Presiden Nomor: 81 Tahun 2006). Lalu, apa dasar hukum, BNP2TKI yang telah melakukan pelayanan penempatan dan perlindungan TKI di luar penempatan pemerintah, sejak tahun 2007? Upaya untuk memahami Pasal 95 ayat (1) dan ayat (2) Undang Undang Nomor: 39 Tahun 2004 yang merupakan pokok permasalahan. Pasal 95, seharusnya dipahami lebih obyektif dan konsisten, dengan taat asas hukum serta dikaitkan dengan perspektif filosofis, juridis serta sosiologis, sebab secara folosofis pasar kerja dalam negeri berbeda dengan pasar kerja luar negeri. Pasar kerja dalam negeri pemerintah dapat mengatur permintaan (demand) dan penawaran (supply) secara bersama-sama, sedangkan pasar kerja luar negeri masing-masing pemerintahan negara hanya dapat mengendalikan dari satu sisi saja yaitu pemerintah negara pengirim seperti Indonesia hanya dapat mengendalikan dari segi permintaan (supply) sedangkan pemerintahan negara penerima TKI mengendalikan dari segi permintaan (demand). Atas dasar itulah Pemerintah RI merasa perlu membentuk BNP2TKI yang khusus menangani pasar kerja luar negeri.

Dengan demikian Undang Undang Nomor: 39 Tahun 2004, Pasal 95 ayat (1), secara tegas menyebutkan bahwa BNP2TKI mempunyai fungsi pelaksanaan kebijakan di bidang penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri secara terkoordinasi dan terintegrasi, lebih lanjut ayat (2) BNP2TKI bertugas: a. melakukan penempatan atas dasar perjanjian secara tertulis antara pemerintah dengan pemerintah negara pengguna TKI atau pengguna berbadan hukum di negara tujuan penempatan sebagaimana Pasal 11 ayat (1), b. memberikan pelayanan, mengkoordinasikan, dan melakukan pengawasan mengenai: 1) dokumen; 2) Pembekalan Akhir Pemberangkatan (PAP); 3) penyelesaian masalah; 4) sumber sumber pembiayaan; 5) pemberangkatan sampai pemulangan; 6) peningkatan kualitas calon TKI; 7) informasi; 8) kualitas pelaksanaan penempatan TKI; dan 9) peningkatan kesejahteraan TKI dan keluarganya. Sah-sah saja meletakkan fungsi BNP2TKI sebagai lembaga penempatan pemerintah semata, jika memperhatikan konstruksi Pasal 95 yang terdiri dari 2 (dua) ayat dan penulisan dalam satu pasal, hal ini karena ada kesamaan materi antara ayat (1) dan ayat (2) dan rangkaian materi yang tidak dapat dipisahkan (Undang Undang Nomor: 10 Tahun 2004, penjelasan dalam angka 50 dan 59).

Pendapat lain, bahwa BNP2TKI berfungsi untuk melayani penempatan TKI tidak hanya penempatan pemerintah berarti termasuk penempatan oleh PPTKIS, TKI Mandiri serta untuk perusahaan sendiri dengan alasan:

Pertama, dalam Undang Undang Nomor: 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan yang secara tegas memisahkan penempatan tenaga kerja yaitu penempatan tenaga kerja dalam negeri dan tenaga kerja luar negeri (Pasal 33 dan 34 Undang Undang Nomor: 13 Tahun 2003), dan perintah undang-undang tersebut dijawab dengan ditetapkannya Undang-Undang Nomor: 39 Tahun 2004. Peraturan perundangan yang tersendiri mengenai penempatan dan perlindungan TKI karena penempatan tenaga kerja di luar negeri selama ini diatur oleh ordonantie dalam Stablaad 1887 Nomor: 8 dan peraturan Menteri atau peraturan di bawah peraturan Menteri sehingga di samping pengaturannya bersifat sumir/sederhana juga lemah dalam hierarkhis peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, dalam peraturan menteri untuk pelaksanaan Undang Undang Nomor: 13 Tahun 2003, substansi materinya sudah seharusnya dibedakan dalam rangka penempatan tenaga kerja dalam negeri dan luar negeri.

Misalnya, unsur-unsur penempatan tenaga kerja sebagaimana Pasal 36 Undang Undang Nomor: 13 Tahun 2003, yaitu: pencari kerja, lowongan kerja, informasi pasar kerja, mekanisme antar kerja serta kelembagaan penempatan, pastilah tidak sama, karena bagaimanapun penempatan tenaga kerja luar negeri sangat tergantung pada negara penempatan.

Kedua, mengingat tujuan dibentuknya BNP2TKI adalah ”untuk menjamin dan mempercepat terwujudnya tujuan penempatan dan perlindungan TKI diperlukan tanggung jawab terpadu” (Pasal 94 ayat (1) dan ayat (2) Sedangkan tujuan penempatan dan perlindungan TKI tercantum dalam Pasal 3, yaitu: 1) memberdayakan TKI secara optimal dan manusiawi, 2) menjamin dan melindungi TKI serta 3) meningkatkan kesejahteraan TKI dan keluarganya. Dengan demikian keberadaan BNP2TKI untuk menjamin pencapaian tujuan penempatan dan perlindungan tanpa mempersoalkan pembedaan atau pemisahan mengenai pelaksana penempatan dan yang paling penting serta utama adalah mengkedepankan kualitas pelayanan terhadap perlindungan TKI.

Ketiga: Kerancuan menginterprestasikan terminologi atau istilah ketenagakerjaan dan pemerintah pusat dalam peraturan perundangan.

Istilah Ketenagakerjaan

Ketenagakerjaan adalah segala hal yang berhubungan dengan tenaga kerja pada waktu sebelum, selama, dan sesudah masa kerja --angka 1 Pasal 1 Undang Undang Nomor: 13 Tahun 2003-- dan dalam Peraturan Pemerintah Nomor: 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota salah satu sub bidang urusan pemerintahan adalah ketenagakerjaan. Lalu dengan gampang disebutkan bahwa Menteri yang bertanggung jawab di bidang ketenagakerjaan yang berwenang mengaturnya. Tafsiran seperti itu melupakan bahwa BNP2TKI berfungsi pelaksanaan kebijakan di bidang penempatan dan perlindungan TKI --Pasal 95 ayat (1) Undang Undang Nomor: 39 Tahun 2004-- berarti tidak hanya menyangkut ketenagakerjaan semata. Hal lain bahwa kelembagaan BNP2TKI, terdiri dari wakil-wakil instansi pemerintah terkait seperti bidang kependudukan, keimigrasian, kepolisian, kesehatan serta bidang lain yang dibutuhkan (Pasal 94 dan Pasal 96 Undang Undang Nomor: 39 Tahun 2004).

Istilah Pemerintah (Pusat)

Dalam Undang Undang Nomor: 39 Tahun 2004 disebutkan bahwa pemerintah pusat adalah perangkat Negara Kesatuan Republik Indonesia yang terdiri dari presiden beserta para menteri, namun dalam Undang Undang Nomor: 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah serta PP Nomor: 38 Tahun 2007 secara tegas disebutkan bahwa pemerintah pusat selanjutnya disebut pemerintah, adalah Presiden Republik Indonesia yang memegang kekuasaan pemerintahan negara Republik Indonesia sebagaimana dimaksud Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Istilah pemerintah harus dipahami sesuai dengan Undang Undang Nomor: 32 Tahun 2004 dan PP Nomor: 38 Tahun 2007 bukan atas dasar Undang Undang Nomor: 39 Tahun 2004. Karena Undang Undang Nomor: 39 Tahun 2004 harus menyesuaikan dengan Undang Undang Nomor: 32 Tahun 2004 yang merupakan perintah Pasal 18 ayat (7) Undang Undang Dasar RI 1945. Dengan demikian, haruslah menjadi pertimbangan, bahwa BNP2TKI merupakan pemerintah pusat yang berbentuk lembaga pemerintah non-kementerian.

Keempat: Mencari upaya hukum yang tepat melalui pertimbangan das sollen dan das sein. Tindakan serta merta melalui peraturan menteri tidaklah mendasar sama sekali serta dipaksakan. Buktinya, seharusnya terlebih dahulu membuat PP tentang penempatan pemerintah sebagai perintah Pasal 11 ayat 2 Undang Undang Nomor: 39 Tahun 2004. Selain itu, perlu dipahami bahwa secara hirarkhi, peraturan menteri tidak tercantum dalam Undang Undang Nomor: 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang Undangan, alasannya untuk lebih mengedepankan peraturan daerah, sehingga hierarkhi Permen lemah dan apalagi tanpa memperhatikan prosedur penetapannya.

Fakta menunjukkan bahwa:

Calon TKI/TKI. Karakteristik calon TKI/TKI yang sebagian besar terbatas aksesnya untuk mendapatkan informasi disebabkan kualitas calon TKI/TKI memiliki pendidikan dan keterampilan yang rendah, biasanya disebut sebagai tenaga kerja informal, sehingga perlu mendapat perlindungan ekstra dari pemerintah. Fakta, tanggung jawab PPTKIS lebih besar dari pemerintah, lihatlah penjelasan Undang Undang Nomor: 39 Tahun 2004 menyebutkan bahwa calon TKI/TKI yang belum dapat menikmati akses informasi menjadi tanggung jawab pemerintah.

Penganggaran. Berdasarkan Undang Undang APBN Tahun 2008, BNP2TKI telah ditetapkan sebagai lembaga untuk menempatkan TKI di seluruh negara penempatan. Berarti tidak hanya G to G/P yang saat ini hanya untuk negara Korea Selatan dan Jepang.

Pelayanan langsung. BNP2TKI membawahi 19 (sembilan belas ) organisasi Unit Pelaksana Teknis (UPT) atau Balai Pelayanan Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (BP3TKI) serta 13 (tiga belas) Pos Pelayanan di embarkasi atau debarkasi yang tugas pokoknya memberikan kemudahan pemrosesan dokumen dan penyelesaian permasalahan TKI. Pelayanan langsung melalui pelayanan terpadu satu pintu. Dalam pelayanan satu pintu, kedudukan Dinas ketenagakerjaan merupakan instansi yang sangat berperan dalam pelayanan tersebut. Selain itu, keberadaan BP3TKI sebelumnya BP2TKI, sejak diberlakukannya Undang Undang Nomor: 22 Tahun 1999 yang sekarang menjadi Undang Undang Nomor: 32 Tahun 2004, UPT tersebut tidak diserahkan ke pemerintahan daerah. Alasannya karena bersifat lintas negara dan lintas provinsi.

Pelimpahan urusan pemerintahan. Dalam pelimpahan urusan pemerintahan (urpem) terlebih dahulu menetapkan Standar Pelayanan Minimal (SPM), tidak serta merta dengan Peraturan Menteri. Menteri hanya membuat standar, pedoman, kriteria dan prosedur dan pembahasannya bersama dengan Menteri Dalam Negeri serta pemangku kepentingan termasuk BNP2TKI. Materi yang dibuat SPM telah tercantum dalam lampiran PP Nomor: 38 Tahun 2007. Apabila diatur sebaliknya, maka terjadi tumpang tindih antara Dinas dengan BP3TKI.

Upaya hukum (legal remedies). 1) penyelesaian melalui lingkungan eksekutif (executif review) artinya tidak mengambil keputusan atas nama negara apabila ada konflik kepentingan, semestinya diserahkan kepada atasannya atau pihak lain di lingkungan eksekutif yang paling berwenang; 2) penyelesaian melalui Ombudsman sebagai lembaga negara yang bersifat mandiri dan tidak memiliki hubungan organik dengan lembaga negara dan instansi pemerintahan lainnya, karena alasan terganggunya pelayanan publik (Undang Undang Nomor: 37 Tahun 2008 tentang Ombudsman Republik Indonesia); 3) Penyelesaian melalui kewenangan legislatif (DPR) dengan melaksanakan hak mengajukan peratanyaan atau angket karena adanya perbedaan dalam mengimplementasikan undang-undang; 4) Judicial Review pengujian legalitas peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang ke Mahkamah Agung (the legality of regulation); 5) Pengujian konstitusionalitas undang-undang oleh Mahkamah Konstitusi dengan batu ujinya adalah Undang Undang Dasar 1945 terhadap Undang Undang Nomor: 39 Tahun 2004.

Akhirnya, reformasi terhadap penempatan dan perlindungan TKI telah gagal di tengah jalan karena kehilangan “good will “ dalam pembuatan peraturan perundang-undangan. Jangan mengutamakan kekuasaan atau kewenangan lebih mulia mengambil peran aktif memperbaiki keadaan TKI. Ingat, bait lagu John Lennon: “You may say I’m a dreamer, but I’m not the only one“. Selamat merenung.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar